Legislacyjny klincz wokół nowelizacji przepisów tytoniowych. Rządowe Centrum Legislacji wytyka luki i chaos

Błędne koło definicji, czyli jak prawo gubi się w szczegółach

Podstawowym celem projektu UD213 jest uszczelnienie rynku wyrobów nikotynowych oraz wprowadzenie zakazu obrotu tak zwanymi jednorazówkami, które zalały polskie sklepy. Jednak legislacyjna droga do tego celu okazuje się wyboista, a Rządowe Centrum Legislacji nie zostawia na obecnym kształcie projektu suchej nitki. W piśmie z dnia 14 listopada 2025 roku, skierowanym do Sekretarza Stałego Komitetu Rady Ministrów, wiceprezes RCL Monika Salamończyk wskazuje, że mimo wcześniejszych uwag zgłaszanych jeszcze w lipcu, konstrukcja prawna definicji papierosa elektronicznego jednorazowego użytku nadal jest nieprawidłowa. Choć Ministerstwo Zdrowia próbowało doprecyzować przepisy, efekt tych prac przypomina błędne koło logiczne, które w praktyce orzeczniczej może okazać się niemożliwe do zastosowania.

Zgodnie z proponowanym brzmieniem, za jednorazowy papieros elektroniczny uznaje się produkt, który nie jest urządzeniem wielokrotnego napełniania ani wielokrotnego ładowania. Problem, na który zwracają uwagę eksperci z RCL, leży w tym, że taka definicja negatywna nie wyjaśnia istoty rzeczy. Przepis nie tłumaczy, czym w rzeczywistości jest ów produkt, ani jakie cechy fizyczne pozwalają go odróżnić od innych urządzeń dostępnych na rynku. Na podobny problem uwagę zwracają również Pracodawcy RP w swoim stanowisku uzupełniającym z 18 listopada 2025 roku, kierowanym do Macieja Berka, gdzie punktują, że projekt wprowadza zakaz wprowadzania do obrotu "wyrobów zawierających nikotynę”, nigdzie jednak tego pojęcia nie definiując. Taka luka prawna sprawia, że zakazem może zostać objęta cała gama produktów o śladowej zawartości nikotyny, w tym te, które nie były celem regulacji, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do państwa.

Przedsiębiorcy zwracają uwagę na brak przeprowadzenia wymaganego prawem testu proporcjonalności. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej, nawet w imię ochrony zdrowia, musi być niezbędne i adekwatne do celu, a zdaniem biznesu cel ten można osiągnąć środkami mniej radykalnymi niż całkowity zakaz, na przykład poprzez restrykcyjne ograniczenia wiekowe czy ostrzeżenia zdrowotne, analogiczne do tych stosowanych na alkoholu.

Co więcej, legislacja odwołuje się do pojęcia papierosa wielokrotnego napełniania, które w ogóle nie zostało zdefiniowane w nowelizowanej ustawie. Tworzy to sytuację, w której kluczowy zakaz wprowadzania do obrotu opiera się na pojęciach nieostrych i niedookreślonych, co w przypadku ewentualnych sporów sądowych stawia organy państwa na straconej pozycji. Prawnicy alarmują, że bez precyzyjnego wyjaśnienia przepisy te nie prowadzą do właściwego określenia przedmiotu regulacji, co wymusza ponowną, głęboką analizę całego art. 1 projektu.

Podatkowa puszka Pandory i niespójność sankcji

Jeszcze poważniejsze konsekwencje mogą wynikać z proponowanych zmian w ustawie o podatku akcyzowym, które – jak zauważa RCL – nie były przedmiotem wcześniejszych uzgodnień. Projektodawca, chcąc dostosować przepisy podatkowe do zakazów zdrowotnych, postanowił wyłączyć z definicji wyrobów akcyzowych te produkty, które zostaną objęte zakazem wprowadzania do obrotu. Na pierwszy rzut oka wydaje się to logiczne, jednak Rządowe Centrum Legislacji ostrzega, że takie podejście rodzi gigantyczne zagrożenie dla budżetu państwa i tworzy nieuzasadnioną asymetrię w systemie karania. W uzasadnieniu projektu zabrakło bowiem jakiejkolwiek analizy skutków prawno-podatkowych takich zmian.

Eksperci legislacyjni wskazują na kuriozalny skutek proponowanych regulacji: wprowadzenie zmian w ustawie akcyzowej sprawi, że nielegalny handel jednorazowymi e-papierosami będzie de facto zwolniony z podatku akcyzowego. W przypadku naruszenia zakazu sprzedaży państwo nie będzie mogło domagać się zapłaty daniny, co stanowi rażącą niekonsekwencję w stosunku do innych wyrobów tytoniowych. RCL przywołuje przykład zakazu stosowania aromatów charakterystycznych w papierosach tradycyjnych. Gdy ktoś łamie ten zakaz i wprowadza aromatyzowane papierosy na rynek, podlega nie tylko karom administracyjnym, ale towar ten jest w pełni opodatkowany akcyzą – często według wyższej stawki karnej za brak znaków akcyzy. Nowy projekt tworzy więc uprzywilejowaną pozycję dla przemytników „jednorazówek”, którzy w razie wpadki uniknęliby odpowiedzialności karnoskarbowej w zakresie akcyzy, w przeciwieństwie do handlarzy innym nielegalnym tytoniem.

Głos w sprawie zabrała również Federacja Związków Zawodowych Pracowników Przemysłu Tytoniowego, przypominając, że branża ta generuje w Polsce wpływy podatkowe rzędu 41 miliardów złotych rocznie, co stanowi niemal 7,5 procent wszystkich dochodów budżetu. Związkowcy alarmują, że radykalne i niekonsultowane zmiany grożą likwidacją tysięcy miejsc pracy w sektorze, który łącznie daje zatrudnienie ponad 560 tysiącom osób – od rolnictwa po handel detaliczny. Nieprzemyślana legislacja uderza w stabilność zatrudnienia w regionach, gdzie przemysł tytoniowy jest często jedynym dużym pracodawcą. Co istotne, Ministerstwo Finansów zgłaszało uwagi dotyczące konieczności ograniczania wydatków i ochrony dochodów w obliczu dziury budżetowej, jednak resort zdrowia przeszedł nad tymi ostrzeżeniami do porządku dziennego, nie proponując żadnych rozwiązań kompensacyjnych.

Czy pośpiech jest dobrym doradcą przy tworzeniu prawa?

Najbardziej zaskakujący w całej dyskusji jest jednak sprzeciw płynący ze środowiska medycznego, które teoretycznie powinno przyklasnąć każdej restrykcji antynikotynowej. Podlaska Federacja Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia wystosowała oficjalne pismo, w którym ostrzega, że projekt w obecnym kształcie może przynieść skutki odwrotne do zamierzonych. Medycy powołują się na politykę redukcji szkód (harm reduction) i przykład Szwecji, która dzięki upowszechnieniu saszetek nikotynowych (snusu) osiągnęła najniższy w Europie odsetek palaczy tradycyjnych papierosów – zaledwie 5,4 procent. Szwedzi notują dzięki temu najniższe wskaźniki zachorowalności na raka płuc w Unii Europejskiej, co realnie odciąża system opieki zdrowotnej. Pracownicy ochrony zdrowia argumentują, że wrzucanie do jednego worka papierosów spalanych i produktów bezdymnych o 90 procent mniejszej szkodliwości jest błędem merytorycznym. Zablokowanie dostępu do legalnych, przebadanych alternatyw popchnie konsumentów w stronę szarej strefy i produktów niewiadomego pochodzenia.

W świetle tak fundamentalnych uwag zgłaszanych przez kluczowe organy opiniodawcze, forsowanie projektu UD213 w obecnym kształcie rodzi pytania o jakość procesu stanowienia prawa w Polsce. Warto zauważyć, że część regulacji dotyczących wyrobów nowatorskich, w tym woreczków nikotynowych, funkcjonuje już na rynku, a branża zdążyła dostosować się do pewnych standardów. Wprowadzanie kolejnych, restrykcyjnych warstw legislacyjnych, które dublują istniejące rozwiązania lub wprowadzają chaos definicyjny, może być postrzegane jako działanie nadmiarowe. Krytyka ze strony RCL sugeruje, że projektodawca, dążąc do szybkiego efektu politycznego lub zdrowotnego, pominął kluczowy etap weryfikacji spójności systemu prawnego.

Sytuacja ta stawia w trudnym położeniu decydentów, w tym Ministra Zdrowia oraz Ministra do spraw Legislacji, Macieja Berka. Inwestorzy i przedsiębiorcy zadają dziś zasadne pytania: dlaczego mimo tak poważnych zastrzeżeń legislacyjnych projekt jest nadal procedowany bez gruntownej przebudowy? Czy resort zdrowia dysponuje twardymi danymi wskazującymi, że obecne luki regulacyjne są groźniejsze niż potencjalny chaos podatkowy wynikający z błędnych zapisów o akcyzie? Wreszcie, czy w obliczu wyzwań gospodarczych nie należałoby skupić się na egzekwowaniu obecnego prawa i transparentności deklaracji producentów, zamiast tworzyć martwe przepisy, które szara strefa ominie szerokim łukiem, nie płacąc przy tym ani grosza podatku? Odpowiedzi na te pytania będą kluczowe dla oceny wiarygodności państwa w relacjach z biznesem.

Skierowaliśmy pytania dotyczące proponowanych regulacji do Ministra do spraw Nadzoru nad Wdrażaniem Polityki Rządu Macieja Berka. Obecnie czekamy na odpowiedzi.